戶口管理的漏洞有多大
2月1日，多家媒體發(fā)布消息稱，一名叫徐敏的女商人承認曾花錢辦理了廣東省紫金縣的戶籍，該戶籍已于2005年遷往福建廈門。公安部門也證實，徐敏目前擁有臺灣、江蘇、福建的三個戶籍。
這名擁有兩岸三戶籍的女商人迅速引起輿論關(guān)注。不過，她并非第一個走進公眾視線的“戶口姐”。在這之前，“房妹”、“房姐”等一系列持有多戶口、多身份的“房×”已陸續(xù)遭到警方調(diào)查。其中，陜西省神木縣農(nóng)村商業(yè)銀行原副行長龔愛愛被發(fā)現(xiàn)擁有4個戶口，41套在京房產(chǎn)，面積近萬平方米。
1月31日，龔愛愛事件的7名涉案人員被刑事拘留，其中4人為公安民警。隨后，與龔愛愛共同擁有某處房產(chǎn)的高引娥也被發(fā)現(xiàn)擁有多個戶籍。
戶籍亂象引發(fā)追問，這里面管理漏洞究竟有多少？
有人簽合同用一個身份，規(guī)避債務用另一個身份
從去年年底至今，短短兩三個月內(nèi)，被冠以“房×”稱號的，已不下十人。
這些“房×”往往有一個共同之處：持有多個身份證、多重戶籍。有媒體甚至報道稱，在龔愛愛所在的陜西神木，有錢人辦理多個戶籍早已是公開的秘密。
隨著擁有多個戶籍的公民不斷浮出水面，公眾敏感的神經(jīng)被觸動——為什么他們可以輕而易舉地獲取多個戶口？戶籍管理究竟在哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了漏洞？
江蘇省戶籍警察張風(化名)告訴記者，按照相關(guān)業(yè)務規(guī)定，公民在一個城市辦理戶口，常見的情形可分為四種：夫妻關(guān)系落戶，父母投靠子女落戶，子女投靠父母落戶，個人立戶。
“四種落戶方式需提供的材料有所不同�！睆堬L說，這些材料通�？煞譃槿悾阂皇欠慨a(chǎn)證明；二是關(guān)系證明，包括夫妻、父母、子女關(guān)系等；三是戶籍證明，即當事人從一地遷往另一地的必要手續(xù)，通常先由遷入地派出所表態(tài)接收，再從遷出地派出所獲取戶籍資料。
“不過，各地具體政策可能略有不一樣�！焙邶埥晃粦艏鞂τ浾弑硎�。
張風說，上述證明材料大多為紙質(zhì)材料。“比如，房產(chǎn)證明需出示房產(chǎn)證，舊版的房產(chǎn)證是手寫的，可以造假，新版的房產(chǎn)證是打印的，一般不會被懷疑造假�！彼嘎�，夫妻關(guān)系主要看結(jié)婚證，但民政部門的信息系統(tǒng)與公安部門的戶籍系統(tǒng)沒有聯(lián)網(wǎng)，他們也不能確定戶籍系統(tǒng)的婚姻狀態(tài)是否真實。
公民的落戶手續(xù)完成后，這些材料將視遷入地的行政級別，在不同級別的公安戶政部門備案。
福建一位戶籍警察補充說，還可能有兩種出生落戶、補登戶口的情形�！拔乙郧坝龅竭^，一人從計生辦開出假的生育證明，從而辦了假戶口�！�
張風證實了“補登戶口”的說法：“這主要是針對戶籍搞丟了的人�！彼茰y，由于戶籍遷入牽涉部門多、手續(xù)繁瑣，造假成本較大，一些人很有可能是通過“補登戶口”的渠道獲得多個戶口的。
他說，如果當事人在5歲以下，補錄較容易；如果當事人成年了，則需出示可證明身份的學生證、工作證等證明材料。戶籍人員會根據(jù)全國人口普查的根冊，找到當事人信息，再進行備案。
“以上所有的戶口辦理過程，在電腦上就可以審批。”張風說，無論通過哪種渠道落戶，審批的過程均是先由派出所審批，再由區(qū)級公安分局審批。如果遷入遷出地在同一派出所轄區(qū)，就無需區(qū)級公安分局審批。實踐中，通常先由戶籍警察操作，隨后按程序交派出所所長、區(qū)級公安分局審批，負責人在電腦上只要點擊“同意”即可。
“據(jù)報道，在陜北神木等地，一些人為了從商方便或規(guī)避法律，辦了多個身份證或戶籍�！蔽鞅闭ù髮W行政法學院副教授褚宸舸告訴中國青年報記者，多個身份的常見用途是，簽合同用一個身份，逃避債務用另一個身份。同時，多個身份還可規(guī)避經(jīng)濟適用房的限購政策，鉆金融制度的空子。
為高考替考，買通派出所所長用虛假材料辦合法身份證
“房妹”、“房姐”引發(fā)了戶籍管理漏洞之問，但事實上，這早已不是管理漏洞第一次被公眾發(fā)現(xiàn)。
2009年3月，天津師范大學學生羅彩霞在辦理銀行業(yè)務時發(fā)現(xiàn)，自己的姓名和身份證信息被高中同學王佳俊冒用。羅彩霞無法辦理銀行卡，且辦理畢業(yè)證、教師證等證件時也遭遇困難。
此事經(jīng)本報獨家報道后，引起廣泛關(guān)注。2009年10月，王佳俊的父親王崢嶸因犯偽造國家機關(guān)證件罪，被法院判處有期徒刑兩年。
冒名頂替的過程是從一份《戶口遷移證》開始的。2003年，王崢嶸搞到一張空白的《戶口遷移證》，次年女兒高考后，王崢嶸聽說了“可冒用身份讀大學”的信息。在班主任、高校內(nèi)部人士等幫助下，王崢嶸成功獲得羅彩霞的身份信息、高考成績及錄取通知書。隨后，他在那份空白的《戶口遷移證》上蓋了戶口專用章，并注明：“羅彩霞曾用名王佳俊”。之后，王佳俊帶著偽造的戶口遷移證、學籍檔案以羅彩霞的名義開始了大學之路。
“如果辦理《戶口遷移證》時有全國聯(lián)網(wǎng)，可能會更好一點。但是，制度在完善的過程中，總會有漏洞，被一些人利用上�！绷_彩霞告訴記者。
類似案件遠不止一例。2011年，河南省商丘市睢陽區(qū)人民法院判處了一起冒名頂替參加高考的案件。當事人冒名頂替的手法是，買通地方派出所所長，以偽造的身份獲取合法的身份證。
2009年河南省高考結(jié)束后，一名叫沈建松的男子開始組織在校大學生，以虛假身份頂替報名參加2010年高考。同時，他還設(shè)法讓不符合異地報名條件的學生異地報名，走進高考考場，進行高考移民。
這些人是如何通過報名審查程序的呢？原來，沈建松通過關(guān)系人在商丘市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所辦理了虛假的戶籍和身份證，再通過開封縣部分高中的關(guān)系人辦理了高考報名手續(xù)。與沈建松有合作關(guān)系的大學生，隨即在資格審核之路上暢通無阻。
2010年6月6日，沈建松在開封縣落網(wǎng)，警方在其轎車上查獲35張準考證和40張身份證。
沈建松的辯護人在庭審時稱，本案所涉身份證均系公安機關(guān)通過正常程序辦理。
法院審理認為，這些身份證通過公安機關(guān)辦理，形式上是真實的，但內(nèi)容是虛假的，“沈建松提供虛假內(nèi)容利用有身份證制作權(quán)的人的行為達到自己偽造居民身份證的目的，是間接實行犯罪”，因此，一審判決沈建松犯偽造居民身份證罪，判處有期徒刑十個月。
記者查詢發(fā)現(xiàn)，關(guān)于偽造身份證或戶籍資料的判決并不少。其中的特點是，有警方人員配合作案，假身份往往被用于參加考試、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)或詐騙�！�
上世紀90年代賣戶口風潮留下大量隱患
張風告訴記者，一些情況下，的確會由于工作人員失誤造成多戶口、多身份的情況。
他經(jīng)歷的一次失誤發(fā)生在去年下半年。當時，一位公民來辦理戶口遷移手續(xù)，在更換身份證時，工作人員不小心把其公歷生日誤輸為農(nóng)歷生日。直到對方從派出所取回證件，都沒有人發(fā)現(xiàn)這個錯誤。
“后來有一天，當事人到派出所提出了這一點�！睆堬L說，經(jīng)核實，工作人員發(fā)現(xiàn)確實當初是操作失誤，于是趕緊更正�！胺駝t，如果他的原戶口沒有注銷，他就擁有兩張合法的身份證了”。
“那次確實是工作失誤。但是，像龔愛愛這樣的顯然不是工作失誤。怎么會連續(xù)四次都操作錯誤呢？”張風補充道。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，還有一些“多戶口”屬于歷史遺留問題。河南洛陽網(wǎng)的“百姓呼聲”公眾留言中，一位網(wǎng)友反映，他于1993年花4.5萬元買了三個農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口，戶口從一個村莊遷到了河南省宜陽縣，但是，這個地址事實上是不存在的�，F(xiàn)在，該網(wǎng)友發(fā)現(xiàn)假戶口的社會保障存在問題。
“經(jīng)調(diào)查，您在1993年買戶口時，政府政策允許戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非，通過交納一定費用即可辦理。”“宜陽縣公安局治安大隊”在網(wǎng)上回復中這樣表示。
據(jù)了解，上世紀80年代，國務院辦公廳曾下發(fā)《關(guān)于制止一些市、縣公開出賣城鎮(zhèn)戶口的通知》，指出一些省的市、縣政府以“集資辦農(nóng)業(yè)”、“振興經(jīng)濟”等為名，公開標價向群眾出賣城鎮(zhèn)戶口，國務院對這一錯誤做法予以立即制止和糾正。此后，公安部等部門也分別于1992年、1994年兩次發(fā)出通知，重申禁止買賣城鎮(zhèn)戶口。
這場發(fā)生于上世紀90年代的買賣戶口風波顯然留下了隱患。據(jù)《新文化報》2009年報道，一名在逃殺人犯在吉林省靖宇縣化名辦理了戶口，成功躲避近10年的追緝，甚至一度出國打工。報道援引靖宇縣警方的消息稱，上世紀90年代，靖宇縣有個規(guī)定，每個民警都有10個賣戶口的指標任務�！八�(即涉案民警)當年在靖宇縣受人委托為姜振林(在逃殺人犯的化名)辦理了戶口和身份證，收了1300元，其間并未見到姜振林本人”。
報道稱，1993年，靖宇縣剛開始賣戶口時，3000元一個，200多個民警很快完成了指標任務，賣了幾百萬元，“后期就隨便辦了，多賣還有提成”。
《新京報》2011年也報道，湖北省鄖縣在上個世紀90年代購買“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口的人達一兩萬個，收入達兩千多萬元。一些人因為購買了空地址戶口，無法領(lǐng)二代身份證。
記者發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)上亦有不少網(wǎng)友反映，在戶籍管理全國聯(lián)網(wǎng)之前，他們出于種種原因在兩個地方上了戶口：有的是購買城鎮(zhèn)戶口后未在農(nóng)村銷戶，有的是從農(nóng)村到城市就業(yè)未注銷農(nóng)村戶口，有的則是在辦理城鎮(zhèn)戶口時又在第三地辦理了農(nóng)村戶口�，F(xiàn)在，他們抱怨，在享受福利方面遇到一些難題。
應強化偽造、變造證件的法律責任
“其實，戶籍本身只是統(tǒng)計人口的管理手段，不應與利益糾纏在一起。如果不與利益糾纏在一起，它便只是一個管理工具，也就不會引發(fā)多戶籍的現(xiàn)象。”深圳大學法學院教授姚秀蘭告訴中國青年報記者。
姚秀蘭研究了自先秦以來的戶籍法律制度。雖然暫未掌握一人擁有多戶籍的史料，但她發(fā)現(xiàn)了一些脫漏或篡改籍注的情況，譬如，將賤籍改為民籍，將庶籍改為士籍以入仕，中戶改為下戶以逃稅等等。
她認為，在農(nóng)業(yè)社會的政治控制和社會管理下，不同階層的人享有的權(quán)利不同，因此容易產(chǎn)生篡改戶籍的情況。現(xiàn)在，我國區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展、教育機會不均，戶籍管理同樣與諸多利益捆綁在一起。
中國人民公安大學教授王太元曾對媒體表示，濫用戶籍現(xiàn)象有四點原因，其中之一也是“政府錯誤地用戶籍、身份這些公共信息管理手段來限制人口流入、分配緊缺資源、賦予特殊權(quán)益”。與此對應的，公眾會為了在讀書、就業(yè)、住房、社會福利等各方面獲取更多利益而“巧立名目”，“生發(fā)立戶、分戶、遷出、遷入、結(jié)婚、離婚等各種行為”。
“從官到民、自上而下的多層次的不尊重、不遵守甚至濫用，是中國戶籍管理的最大危機�！蓖跆f，違法犯罪者利誘或者威逼管理戶籍的官員瀆職，管理戶籍的官員貪圖私利、瀆職枉法，這些也是戶籍管理之亂的原因。
姚秀蘭說，在歷史上，篡改戶籍的違法成本非常大，一旦發(fā)現(xiàn)，涉案當事人、官吏都要面臨嚴厲追究，“唐律對這種罪名即有明文規(guī)定”。
褚宸舸表示，其實，我國對居民身份證的法律規(guī)定已較為詳盡，“出臺了《居民身份證法》，刑法也有‘偽造、變造身份證罪’。就目前情況來看，違規(guī)辦理的情況還比較普遍，說明公安系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督還不夠，有些人勾結(jié)起來辦證，導致問題很難被發(fā)現(xiàn)，除非出了事”。
姚秀蘭說，歷史上，一些朝代曾建立戶籍審查機制，即戶籍冊登記各項內(nèi)容與本人核實的制度。例如，漢代法律規(guī)定，每年八月進行一次“案比”，官員需逐戶進行戶籍比對，核實畫像、皮膚、身高等內(nèi)容，打擊脫漏戶籍、隱匿不報或報而不實的行為，提高違法成本。
褚宸舸建議，從技術(shù)上，按照《居民身份證法》第三條的規(guī)定，辦理身份證可嚴格按要求錄取指紋信息，通過技術(shù)上的比對，如果有重復辦證，系統(tǒng)就會不予接納。
“從法律上，一方面可以強化偽造、變造證件的法律責任，另一方面應該強化對行政行為的監(jiān)督，畢竟事情都要由人來做�！瘪义肤幢硎荆绻嬖诓环ㄐ袨�，輕則行政處罰，重則黨紀政紀甚至是刑事處分。
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